議程2010

概述

《議程2010》（德語：Agenda 2010）是2000年代德國有關社會安全（福利）體系及勞動市場改革的一大計畫，由2003至2005年間格哈德·施羅德領導下的社民党與綠黨共組聯合政府期間大力推動。其最重要的內容，甚至十年之後（2013）仍最熱門、影響德國社會安全與福利制度最深遠的的改革議題，是所謂的「哈茨一到四方案」，尤其是「哈茨四」裡面關於失業保險和基本安定津貼（Grundsicherung）的部分。 《議程2010》這名稱直指歐盟的另一計畫。歐盟各國領袖2000年時於葡萄牙舉行了一場特別高峰會，決議依據所謂的《里斯本戰略》要打造歐盟到2010年成為「全世界最具競爭力、最有動能的知識經濟領域」。

源起、討論經過與執行

時序跨過2000年之後，剛上路的歐元區經濟表現停滯，德國的GDP成長率連續3年在零上徘徊，2003年預測將負成長，失業人數突破400萬（超越7%）。景氣不佳使政府稅收大減，加上大量失業使得社會安全體系（失業保險、貧困救助）負擔沉重瀕臨崩盤，老年化社會的隱憂終於在戰後嬰兒潮紛紛退休，生育率世界第一低的夾擊之下，使得退休金支付爆增、收入銳減。其他還有東西德合併後，必須長年投注大筆資金拉抬前東德各邦的生活水準；德國歷史悠久，向來被稱羨的優沃勞工保障和社會保險反而成為企業在不景氣時投資的顧慮……等等。當時的德國竟然被視為「歐洲病夫」（德語：kranker Mann Europas）。時任德國總理的施洛德認為「不能再這樣下去」。 施洛德政府在2002年初委託由企業家Peter Hartz領銜的「哈茨小組」研議改造勞動市場、促進就業、減少社福支出的方案，該小組在2002年8月完成研究，發表了「哈茨方案」。2002年底國會大選後，施洛德連任為第15屆總理，德國素負盛名的經濟智庫「貝特曼基金會」發表了《給新政府頭100天的經濟政策建言》，這份國是建言並刊登在德國極具公信力的經濟學期刊《Capital》上，許多建議被新政府採納。「哈茨方案」加上這份一百天建言，再加上施洛德在第14屆總理任期時與英國首相東尼·布萊爾共同發表的施洛德-布萊爾-白皮書，便成為《議程2010》的核心內涵。 2003年3月14日，施洛德以總理身分在國會發表施政演說，正式宣佈《議程2010》：「這計畫將在2010把國家帶到福祉和就業的巔峰！」關於《議程2010》的目標，施洛德特別強調「改善基礎條件，帶來更多的經濟成長，創造更多的就業」，以及「社會國的轉型與更新」。不過他這番宣言裡也高聲疾呼：「我們要削減國家支出，敦促個人自己負責生活，每個人都要為自己付出更多！」「降低失業給付以刺激求職之努力！」「之前有賺，社會福利才能給！」。不過各面向的相關措施都帶來嚴重的爭議，就連自家社民黨裡都有反對者。 社民黨裡堅守左派立場的多位國會議員和黨員於4月發起異議連署「給SPD高層：我們才是黨！」。施洛德對此迅速反應，召開6月1日的黨代表特別大會，宣示若黨不支持《議程2010》他就辭去德國總理，社民黨聯邦層級理事會以《議程2010》為內涵所提出的黨綱修正案因此獲得80%支持通過；然後綠黨在6月14、15日的黨代表大會上也以90%高票通過支持《議程2010》。上述社民黨內部的異議連署，在施洛德的強勢之下沒能獲得認同，部分幹部因此退黨自立門戶，兩年間社民黨流失數萬黨員。 此計畫的大部分內容受到在野黨的支持，包括基督教民主聯盟/基督教社會聯盟（德語：CDU/CSU）和自由民主黨（德語：FDP）也積極參與發展。在施洛德卸任後，繼任聯邦總理安格拉·梅克爾2005年11月30日發表的就職演說裡提到：「我個人要對前任總理施洛德表示感謝，他用《議程2010》勇敢、果決地撞開了改革的大門，並排除萬難貫徹了。」

資方優惠

《議程2010》落實了幾項對資方特別友善的優惠政策理念：因為在市場經濟中國家不可能下道指令就創造出職缺，也不應該透過公共支出來穩固既有職位或創造新職缺，只能透過經濟優惠措施，給私人投資者誘因去加強投資，從中創造新的職缺。

降低薪資附加成本（德語：Lohnnebenkosten），例如：退休保險、健康保險、失業保險、各種社會保險的雇主負擔部分。 鬆綁解僱限制：主要針對五人僱員以下的小型公司以及手工業者，放寬其解雇保障法的相關規定，使人事成本調度較為自由。 降低手工行業者開業門檻：修改《手工業法》，日後大部分的手工行業（具有高度危險性者例外，如電工，配鏡驗光師等）將無須技師證書（德語：Meisterbrief）也能自行開業，以增加就業機會和增加投入手工行業的誘因。同時,也引進國際認證系統以確保技術品質。

降稅刺激內需

從2004年開始，個人所得稅的稅率將進行調降，最低稅級稅率從2003年的19.9%，逐年到2009年調降為14%；最高稅級稅率則自2003年的48.5%，逐年到2005年調降為42%；而2007年在原本的最高級（應稅所得52,152歐元起）上面再加一級（應稅所得25萬1歐元起），稅率為45%。 此外，所得稅基本扣除額也從2002年的7,235歐元，2004年調高到7,664歐元，2009年調高到7,834歐元，2010年調高到8,004歐元，2013年調高到8,130歐元，2014年預定調高為8,354歐元。預計以低收入者受惠最多。

勞動市場

最重要的指導精神是：「扶助並要求」（Fördern und Fordern），「叫每個能工作的人都去找工作」，反過來說，「不努力的人，社福給付就會被縮減」。增加就業，便能增加自己負責生活的人，增加稅收，增加社會保險的收入，減少社福領取者；在良好的想像中，一切社會問題和財政問題都能因就業而減輕、解決。

縮短失業保險金（德語：Arbeitslosengeld，又稱：「失業金一」，德語：Arbeitslosengeld I, Alg. 1）的給付期間：最多只能領12個月，55歲以上者才可能延長。 取消給失業找工作者的「失業救濟金」（德語：Arbeitslosenhilfe），啟用適用範圍更廣的「失業金二」（德語：Arbeitslosengeld II，俗稱「Hartz IV」），給付水準調低到跟窮困者的社會救助（德語：Sozialhilfe）一樣，與之並列為基本安定津貼的四種類型之二。 原則上只要現有收入（不管是低薪工作（通常是依賴打工維生者）、「失業金一」［不過這情況很少見，因為「失業金一」有上份工作的60%］、或沒收入）不足以應付「最低生存需求」者，皆能申請「失業金二」（不一定要失業，所以「失業金」這名稱有點誤導）。申請此津貼的人，必須公開財產狀態，包括老年儲備（例如保險）和子女的存款，前者以避免購買過多的養老保險，後者以避免父母將財產移轉給子女，總之防堵「偽裝成」現在生活困難之情形。（請領條件、養老保險和子女儲蓄的寬限值，詳見德文維基條目：Arbeitslosengeld II） 領取「失業金二」者在求職時，不能對新工作太挑剔。只要是「合理可期」（德語：Zumutbarkeit）的工作都必須接受，無故拒絕會被減發甚至停止給付（日常生活補貼的部分：第一次減30%，第二次減60%，第三次完全取消。長期支出補貼不受影響，例如房租、暖氣）。「合理可期」的條件相當寬鬆，基本上只要不違反善良風俗的工作都屬於合理可期，例外：失業者的健康因素不容許做此工作，或者做此工作會嚴重影響他未來回到先前類似的工作職位，或者嚴重影響他對子女或家屬的照護。 尚有工作能力的失業者，由「聯邦勞動局」輔導職訓和工作仲介。 擴大迷你工作（德語：Minijob）的適用範圍，包括提高薪資上限，以及允許在家庭中僱用迷你工作的幫傭。並將迷你工作者強制納入法定健保、職業災害險與法定退休保險，保險費率低於全職工作，只由雇主負擔，而且雇主負擔費率甚至比僱用全職員工時更高（但因薪水低很多，所以金額也低）。受僱人得自由選擇要不要自行加保超出法定費率的部分，直到跟全職工作一樣。這使得迷你工作者增加了保障。 擴大勞動派遣之適用：成立人力服務處（德語：Personal-Service-Agentur (PSA)），也就是政府的勞動派遣部門，負責媒合失業者與企業。透過行政契約，在補助企業向政府取用派遣人力的同時，科予業者改善被派遣人處境之義務，以輔導失業者先取得工作，能部分靠自己能力生活，再逐步邁向正職。既有的民間勞動派遣業者也可以向PSA申請同樣的補助方案。不過PSA成效不彰：勞動派遣的借雇方大多不能遵照約定，將派遣人力轉正職；甚且許多民間派遣業者濫用補貼制度，9個被派遣者中只有一個是真的被派去工作。所以才三年，2006年就不再要求各行政區設立PSA，而各行政區出於預算考量，也漸漸停止此一業務。

技職教育

政府將與工商協進會(Wirtschaftsverband)以及工會等合作，讓大型企業能夠提供青少年學生更多的實習機會。目前德國提供實習機會的企業多為中型企業和手工行業者。 業界裡經驗嫻熟的工人也能充當技職教師

一般教育

德國的小學生在國際學生能力評估計劃（PISA）的表現多年敬陪末座，引起全國一片檢討教育體制的聲音。除了小學教育以外，高等教育漸漸失去優勢。人力資源既為國家重要資產，投資與改革教育體制勢在必行：

投資40億歐元推動從半天制改為「全天制小學」，讓小學生受更長時間、更多內容的教育。 在5年內提高教育預算25%。 修改《聯邦促進個人受職業教育法》（BAföG）提高就學補助、降低助學貸款的利率，讓更多年輕人有機會上大學。 培育重點科系，例如生物科技，資訊科技等等。

健康保險改革

主條目：健康保險 (德國) 立法通過並推行《法定健康保險之現代化法案》（德語：Gesetzes zur Modernisierung der Gesetzlichen Krankenversicherung, GMG），主要目的在健全收入來源、減少不必要的給付，以免健保破產，並能永續經營。法定健康保險，留德的中文使用人士慣稱「公保」，但其實是任何私人保險公司，只要符合法定規格的都用此名稱。

許多給付項目被刪除。 醫療費用透明化：帳單上羅列出詳細的醫療費用，避免浮報。 電子保險卡的使用，內有被保險人的資料以避免不必要的醫療診察浪費，但被保險人的資料同時也會受到相當的隱私保護。 啟用住院療程的自付額，每天最少10歐元，一般人一年的自付額超過稅前收入2%者可以抵稅（報稅時自行附單據證明）；慢性病患為1%。 每一季第一次掛號時要付10歐元掛號費（但2013年1月1日起廢除此項）。 牙醫和長期（6週以上）傷病的代工資津貼，不再是必要保險項目，而是由受僱人自由選擇參加與否。這項改變的目的是降低法定保險費率（2003年是14.4%，計畫降低到13%），當然也因此降低雇主的薪資附加費用。不過降低費率的計畫並未實現，2009年時甚至調高為15.5%；只有雇主負擔在比例上調低了，原本雇主與受僱人各半，2009年起雇主為7.3%，受僱人為8.2%。

法定退休保險

主條目：退休保險 (德國) 法定退休保險（德語：Gesetzliche Rentenversicherung），任何受薪階級皆有義務加保。此外，只要被德國法看作勞動力（未因傷病退出勞動市場，或者持有工作許可的外國人），即使當前未具備加保義務，也可以自願加保。 改革目標與健保相同：健全收入來源、減少不必要的給付，以免退休基金破產，並能永續經營。

計畫將法定退休保險的費率固定在19.5%。但這計畫只從2003初到2006年底實現，之後曾提高也曾低於此數字。目前（2013年）為18.9%。 削減與退休照護無關的給付。 配合人口老化，逐年將退休年齡從63歲提高至67歲。 在退休金公式中加入「永續經營因子」,讓當年(

t

{\displaystyle t}

)可領取的退休金依據前二年(

t − 2

{\displaystyle t-2}

)到前一年(

t − 1

{\displaystyle t-1}

)間領退休金總人口與繳納退休保險費總人口的比例變化，每年都微幅調整，以避免在老化的社會中繳納保費的工作中人口負擔過大。

家庭政策

增加對未滿3歲幼兒照護的投資，擴充托兒所容量。針對3歲以上兒童，增加全天制幼稚園（德語：Vollzeit-Kita）的容量，以方便父母皆維持全職工作。 托兒支出列為所得稅扣抵項目，包括托兒所和請家庭褓姆。 鼓勵生育，生越多領越多：提高一般家庭皆可領的「子女津貼」（德語：Kindergeld）的金額（前兩個孩子每人每月184歐元，第三個孩子為190歐元，第四個孩子起為215歐元）和領取年限（到子女滿18歲，繼續就學者到25歲）。低收入家庭還有額外的「子女加給」（德語：Kinderzuschlag）。 單親家庭的所得稅中，扶養子女特別扣除額提高到1308歐元。

福利国家的沉淪

對《議程2010》的第一道批評发生在2003年5月23日：400位學者連署呼籲「要改革福利國家，不要解組福利国家－－要對抗失業，不要處罰失業！」 之後並不斷有學者加入連署。 2003年還有另一些反對的聲音，他們指責《議程2010》是在「破壞既有的社會公平和社會正義」，並要求「所有的全職工作都短一點」。也有質疑「Hartz IV－讓勞動市場更能迎向未來的改革？還是向大量失業投降？請給所有人一個新的工作條件」。 2003年10月，萊比錫大學經濟學教授Spiridon Paraskewopoulos就公開質疑：《議程2010》是否真能推動「經濟體系改造」？他指出德國經濟狀況：「近來的數據顯示德國已取代美國成為世界第一出口國，這表示德國擁有強勁的競爭力，在世界貿易中佔有優勢。然而這些幫助德國成功迄今的經濟秩序架構，在一些所謂專家的眼中，在聯邦政府的眼中，在在野黨和媒體的眼中，卻已不適於處理今日的問題。 [...] 他們還說，德國的國民經濟不再能維持目前看來是德國歷史上最成功的經濟體系和社會安全體系。」 社會民主黨內部的反對聲浪則匯聚成Albrecht Müller主筆的《改革謊言》（德語：Die Reformlüge）一書。

讓失業者更難生存

「失業金一」（德語：Arbeitslosengeld I）縮短為（原則上）上限12個月，一年之後若仍失業，就只能領取跟流浪漢一樣名義的「基本安定津貼」（俗稱「哈茨四」，分為四類：有工作意願的失業者領取的叫「失業金二」（德語：Arbeitslosengeld II），流浪漢領取的是「社會救助」（德語：Sozialhilfe），但給付水準相同）。這逼著有尊嚴的失業者，若不想被國家看作跟流浪漢同等級，就得退出職業生涯回歸家庭（尤其女性），或者只好去接受低薪工作。年紀越大受影響越深，因為年紀越大轉職難度越高，而原先工作領域的景氣往往不是一年之內就能回復。此外，制度設計之目標：透過良好的政府就業輔導而提高仲介成功率，必須以市場上的職缺皆有適當薪資為前提；而這前提一如以往地不存在。隨著勞動市場改革方案，政府對失業者的每日生活監控越來越深（例如：離開戶籍地時必須報備，每週必須投遞規定份數的履歷）；一方面，失業者因此感覺被政府鄙視；另一方面，政府就業輔導部門官僚作業的緩慢也日增。有鑑於此，反對者要求引進基本工資的呼聲也就愈烈。 而《議程2010》裡將「失業」一詞重新定義，也造成失業率似乎下降的假象。依據德國《社會法第3部》第16條（页面存档备份，存于互联网档案馆），失業是指「有工作能力，且有工作意願，且現在無業者」；而有工作意願的證明是，「在聯邦勞動局登記為失業」（以便開始接受政府的就業輔導），這也是官方失業率數字的來源。然而，許多失業者沒有向政府登記為失業，也因此根本沒領取「失業金一」。之所以不登記，考慮的點主要在於：

一登記失業之後，在領取「失業金一」的階段，國家就會開始監控失業者的日常生活，離開居住城市、旅遊都必須報備。 進入「失業金二」的階段，更必須揭露財產狀態，還有每個月必須投履歷份數、求職次數的要求；不得拒絕政府指派的短期工作（例如掃街）；若有任何僱主願意雇用，皆不得拒絕。（見本文#勞動市場一節） 德國社會仍有濃厚的傳統思維，一個人若失業過久，代表其能力或態度有問題，企業不愛用。而在Hartz IV（失業金二）政策出爐後，領取Hartz IV在庶民觀念中等於廢人，更是找不到工作、永世不得翻身的保證。因此許多人即使失業也不願意向政府登記，怕履歷表不好看。 所以在《議程2010》的新定義之下，失業率的下降並非都是找到了工作。有人出於隱私或尊嚴的考量不申報失業，有人乾脆退出職場、退回家庭。 雖然「哈茨四」的規定中對於不努力找工作的人有懲罰：每個月都必須去一定份數工作應徵，以及接受JobCenter安排的職訓。若有雇主願意提供工作卻不去，或是若拒絕職訓，第一次拒絕者扣每個月津貼30%，第二次扣每個月60%，第三次拒絕就沒錢領了，只剩下必要的租屋和暖氣補貼。然而就算如此以懲罰相逼，根據聯邦勞動局（德語：Bundesagentur für Arbeit）的統計，自2005年此法案實施以來，每年都有400-500萬人領取「哈茨四」，其中有108萬人從那時到現在都還在領取每月兩三百歐元的生活費，也就是長期失業難以就業。