清末民初币制改革

概述

清末民初币制改革，涵盖晚清至民国初年围绕中国币制开展的一系列币制改革措施，最早可以追溯到清末的本位之争与两元之争，最终以币制借款注销收场。清末以来币制紊乱，外国银元与本国银两、制钱、银元、铜元并行，铸币权益下放于地方督抚、军阀而中央无力管控；1895年甲午战争战败后，从维新派、立宪派到革命党、北洋军阀，改革币制之议屡见不鲜，乃至于英国、美国、日本等列强势力都参与其中，然而大多数方案都未如愿以偿，最终因中国陷入军阀混战币制改革也化为泡影。 受制于当时的财政、政治条件，晚清政府与北洋政府始终缺乏足够的资源来支持币制改革，收回地方的货币发行权。虽然政府通过立法确立了银本位和银元的国币地位，袁大头作为国币逐渐统一了银元市场，但是中国始终没有实现币制之划一，而列强也借着清末币制借款在民国初年不断攫取中国的货币主权，中国在美国、日本的干涉下逐渐失去了改革币制的自主权。

币制崩溃与紊乱

随着明清以来白银大量流入中国，至清代白银已经和制钱并列为中国的主要流通货币，民间大体遵循“大数用银、小数用钱”的原则。就银两而言，由于其基本上属于称量货币，不存在官府铸币，各地平色压根没有统一，全凭民间铸造，时人调查各地成色就有数十种、平砝更有上百种之多。相对于银两，制钱则更为混乱，虽然名义上铸造权归于清朝的官府，但是讽刺的是直到清代中后期民间仍在使用明朝铸造的制钱，安南、日本铸造的制钱在不少贸易商埠也有市场，政府控制相对薄弱的西南云南、贵州、四川三省民间私铸更是屡禁不止，政府对于民间流通的各种制钱采取了相对容许的态度。 然而，即便是清朝官府发行的制钱，不同省份铸造之制钱都只能在省内流通，乃至于首都北京铸造的制钱到了远郊的直隶省就不再流通。即便是作为各地通货的银两，由于不同地方流行的平色不同，货币流通也是一个难题；例如，江苏的税收发往甘肃就需要在江苏、上海、甘肃、北京户部之间不同银两平色的换算，其中经历的货币转换不下9次，不少贪官污吏和不法商人可以在其中榨取油水。清末维新派思想家陈虬评价“客行叠千金，驰万里，稍不留神核计，南北往返，数月后，囊中物无事而坐耗其半矣”。

太平天国战争爆发后，清政府为筹措财政滥发咸丰大钱以及宝钞、官票等纸币，将天价的战争军费通过通货膨胀转移到百姓身上，加剧了物价上涨与币制紊乱：北京作为首都深受其害，由于制钱滥发导致七八千文才可以换银一两，以制钱计价的北京物价数倍于周边乡镇。尽管超发大钱挽救了清政府的战时财政，但是战后官府维持了数百年的制钱体系几乎崩溃。战后，官府停止铸造制钱，制钱由供应过剩变为供应不足，许多地方出现小额货币紧缺的现象。清政府在1887年令中央与各省铸局恢复制钱供应，但是福建、北京、湖北、吉林等地仍旧报告“钱荒”，制钱不足的情况并没有得到改善。1894年中日甲午战争前后，原本的“银贵钱贱”反而变成了“钱荒”，各地制钱都出现了供应短缺乃至于被劣币淘汰的现象，传统上由官府主导的制钱体系加速瓦解。

银元传入与鹰元普及

清代中后期，随着海禁中止和中外贸易发展，尤其是1770年代后拉美白银大量流入中国，白银取代制钱成为了清朝货币市场的主导货币。乾隆、嘉庆年间流入的白银主要都是通过贸易输入的外国银元，包括了西班牙银元（本洋）、墨西哥银元（鹰元）等，1815年广州官员曾经向朝廷报告每年外商输入的银元规模在数十万元至四五百万元不等。相较于清初输入中国的外国银币，以西班牙银元（本洋）、墨西哥银元（鹰元）为代表的外国银元形制、成色、质量都相对统一，可以按枚计数，便于市场交易与流通，民间更加乐于使用这种新货币，在清政府默许下外国银元逐渐取代了传统银两的地位。19世纪上半叶，诸如上海、广州等东南沿海贸易都市同时使用银两与银元，贸易都市以外的农村和内地省份都习惯使用银两，例如长江中下游的湖北汉口、安徽全椒以及北方沿海的奉天、山东都习惯使用银两，在这些地方银元仍旧依照平色折算为银两。 鸦片战争前后，外国贸易银元大规模流入中国，外国银元在中国更加普及。由于民间更加乐于使用银元，因此银两与银元之间也出现了汇率和套汇空间，外商可以以成色较低的外国银元换取同等质量、成色较高的中国银两，运送到印度等地重新铸造成银元，通过含银量的差异套利，这也引起了中国白银的外流。对于这种情况，清政府一开始持抵制态度，道光帝虽然没有禁止银元流通，但要求地方对于银元“示以限制，其价值一以纹银为准，不得浮于纹银，庶不至愈行愈广”，试图禁止银元的流通，并且禁止地方铸造银元。根据道光皇帝的上谕，“自闽广、江西、浙江、江苏，渐至黄河以南各省洋钱盛行，凡是完纳钱粮以及商贾交易，无一不用洋钱”，沿海各省均因白银外流出现了“银贵钱贱”的现象，但各地官员为保护地方的贸易利益对朝廷的禁令阳奉阴违。 相比起不便于流通的银两，银元受到了市场的热捧：马士提及9世纪初没有戳记的本洋光板交易价格可以比实际价值高出30%以上，林则徐在1837年的个人信件中也提及相较于同等价值的银两，银元可以多兑换制钱100文以上。由于拉美独立战争以后，本洋停止铸造，19世纪中叶起墨西哥鹰元逐渐取代了本洋，在中国的外国银元中占据主导地位。

货币主权与列强入侵

随着1870年以后金本位在西方逐渐占据主导地位，白银逐渐退出了货币流通市场，银价因需求不振长期走低，而1890年代原本使用银本位的英属印度、日本改用金本位更是加剧了银价大跌，伦敦银价在1870年至1902年间下降了60.9％，1901年1月至1902年12月伦敦银价暴跌23%。由於中國是當時僅剩無幾的“銀本位”國家，國內白銀的購買力高於國際市場的白銀購買力，這種購買力差異导致國際白銀湧入中國，国内白银购买力随之下降、铜价上涨，各地钱荒和物价上涨本质也是这种链式反应的结果。列强在银价下跌的过程中，纷纷要求其殖民地转而采用金汇兑本位，实际上则是通过金汇兑本位制将殖民地货币与本国货币锚定，打造以本国货币为中心的殖民贸易体系，诸如印度、台湾、菲律宾等亚洲殖民地将自己的黄金储备源源不断输送给各国金融中心。中国作为世界上尚未实行金本位的大国，其币制早就为列强所觊觎。

由于清政府没有控制货币发行权，白银进出口受到世界市场影响而传导到银钱比价，这种变化也加剧了货币体系的不稳定。根据林满红的研究，清政府缺乏货币主权的意识，国内白银开采量远不能足以满足市场需求，因此在1770年代以来中国的白银供应主要来自于拉丁美洲，白银货币的发行量也因此和世界经济与地缘局势高度共振。虽然清政府在17世纪建政之初就规定了1两银两兑换制1000文钱的兑换比例，但是到了鸦片战争前夕，清朝因为鸦片流行、茶叶和丝绸市场萧条、拉美金银减产出现贸易赤字和白银外流的现象，银钱比价也因此飙升至1:1800至1:1600（两/文），中国经济也因此陷入金融危机，间接引发了鸦片战争和太平天国战争。随着19世纪中叶官方币制逐渐崩坏，取而代之的是各大商号和钱庄发行的银票、中外银行发行的兑换券、朝廷的钞票等纸币以及各种外国银元。官方铸币权的下放与货币供应的多元化导致了币制更加混乱，区域间货币制度差异也更为分化，许多地方仍旧保守旧制度，但是沿江沿海不少都已经逐渐受到新的货币制度影响。 趁着清政府官方币制的崩溃，列强纷纷铸造贸易银元抢占中国的货币市场，例如日本就曾在福建和东三省发行本国龙洋；通过控制银元发行和白银进出口，外资银行可以操纵货币汇率，扩大自己在华的势力范围。自1870年代起，列强借口治外法权，无视中国主权在华发行纸币，例如俄国的华俄道胜银行在东三省、新疆等边疆地带发行钞票，法籍与中法合资银行则在云南、广西等西南边境发行纸币，日本银行先是在日俄战争后与俄国银行抢占东三省的货币发行权，后来又和皖系军阀勾结。彼时中国人尚不具备货币主权意思，曾任清政府驻英、法、俄国大使的曾纪泽在1879年以“苟便于民生，一任流通”允许法国银元在中国西南流通，1880年代后越来越多知识分子意识到了“币制为国权所在”，希望能够收回这部分利权，然而普通百姓并没有这种意识，直到1919年五四运动期间“外钞之侵蚀国权，危害金融，渐为一般人注意”。

甲午钱荒

甲午战争以前，银元与银两普遍通行于各大通商口岸与东南沿海，而中国北方及内地主要使用制钱。甲午战争初期，由于驻朝鲜清军军饷都是用制钱支付，朝鲜铜钱不足而铜价高企，清政府不得不将招商局在天津的铜料运到平壤铸造铜币，然而这批铜料在半月内就落入了日军之手。随着中日双方在盛行制钱的辽东半岛鏖战，黄海海战后中国沿海为日军封锁，清政府为筹集军需不得不将南方各省的制钱调往辽东，而日军在占领区内大肆掠夺贵金属与铜币，导致東三省通货损失极为惨重。1895年，直隶、山东、东三省、江苏、安徽等地同时出现了被称作“战后凶灾”的灾荒，清政府无力赈济灾民；灾区和交战区同时向南方各省求购制钱，北方的银两随之运往南方，南方的铜钱纷纷北上，导致钱荒传染到南方各省，最终演变为全国性的金融危机。中國南方白銀通貨隨之貶值、物價上漲，而北方的直隸反而出現了制钱、现银同时短缺的現象，受到甲午战争影响最大的东三省則因货币奇缺而纸币盛行。 由于铜价高涨，民间纷纷将制钱改铸套利，不少铜钱都当成铜料外运，进一步加剧了制钱的短缺。又因为官钱成本较高，农村通货紧缺，民间纷纷官钱改铸为私钱。根据御史秦夔扬的说法，各省铸造的制钱1文大多重1钱以上，而北京的铸造的“当十大钱”则有2钱以上，但是民间私铸1文不过4分至5分重，也就是说官府1文制钱至少可以改铸为4枚以上的等面额私铸钱。在巨大的市场需求和利益驱使下，各地私铸屡禁不止，不断有人从城市购买官钱到农村改为私钱，私钱在不少地方取代了官钱的流通地位：据太原乡绅刘大鹏1897年山西市面流通的铜钱里约有50%为私钱，《申报》报道1895年杭州市面约有50%为私钱、1898年福州市面流通铜钱约有70%至80%为私钱。即便私钱如此泛滥，不少地方仍旧通货紧缺，甚至有地方拿“竹筹”代替铜币，天津、湖北等地则甚至以银折价算制钱流通。 制钱的缺乏，首先在于市场上银价低落、铜价高涨，以银两计算铸造制钱不再合算，所以各地铸局制钱数量极少。咸丰以前，清朝铜钱的币材主要来自于云南，由于太平天国战争和同治云南回乱的破坏，云南铜材的运输和生产都受到了很大影响，清政府在恢复制钱后不得不依赖于国际市场解决铜荒问题，而国际铜价的高涨更是令恢复制钱供应的希望更加渺茫。1890年代，全球白银产量激增，金银比价由1890年的1:20上升到1899年的1:34，以金计价白银贬值了约41.2%；银价的相对低落也代表了以银计价的铜价升值，根据清朝海关数据，进口铜价由1890年的14.02海关两/担升至1899年的28.23海关两/担，价格上涨了101.4%。铜价上涨，意味着制作制钱的利润下降，由于制钱入不敷出，各省铸局在1895年以前就已经处于半停产状态，中央的宝泉局、宝源局产量也出现了显著下滑，八国联军入侵中两局为日本、俄国、德国掠夺，战后始终难以恢复。

发行银元和铜元

考虑到官钱制作无利可图，各地政府先是制造不足值的制钱以缓解危机，但是铜价过于昂贵导致币材减少20%仍旧无利可图，各地铸局几经挣扎还是停摆了。意识到恢复制钱供应已不再可能，各地官府通过行政手段禁止制钱、银元出境，还强制规定了各地制钱和银两的汇率，然而这种做法反而阻碍了货币的自然流通、导致了钱荒的恶化，许多钱庄、银号都因禁令周转不灵而破产倒闭。最终，清政府最终允许地方铸造银元与铜元，企图以扩大货币供给的方式解决这场危机。

铸造银元之说最早可以追溯到1865年，由福建巡抚呂佺孫首倡，目的是“抑洋钱而不予以利权，平银价而渐绝其偷漏”，然而当时银元尚不普及，这一提议为咸丰帝和军机大臣奕䜣否决。光绪年间，随着银元逐渐在中国北方和内地流通，朝野又出现了自铸银元的声音，时任两广总督的张之洞认为：首先，外国银元在中国国内流通，导致国内利权为外国所外国所侵占，国内白银被外国银元置换而外流；其次，银元发行有利可图，官府也应占有其中之利益，自己铸造银元不仅可以驱逐外国货币，还可以为政府财政增收。张之洞未等朝廷明确同意，就在汇丰银行的帮助下于1887年首次铸造银元，张之洞的继任李瀚章在1890年后开始自铸银元。 1895年甲午战败后以后，各地效法张之洞以“補制錢之不足”为名向清政府请求自铸银元，然而所铸造银元数量繁多而又良莠不齐，而银元因面额过大无法补充制钱市场的空缺，结果反而适得其反。银毫的铸造也是源于1890年的广东，推出之初也极受欢迎，由于铸币成色较低、利润较厚，为各省效仿，最后仍是滥发贬值。1897年御史陈其璋建议清政府“仿照外洋，添造大小銅圓，以補制錢之不足”，随后满洲重臣端方也建议清政府仿造香港铜仙铸造铜元；1900年，两广总督李鸿章因两广钱荒而制钱币材不足、香港当十铜仙在广东市面颇为流行，决定在广东率先仿造港币铸造铜元，各地也纷纷响应李鸿章的做法铸造铜元。尽管其票面价值远高于其币材价值，由于各地久为钱荒所累，铜元一经发行就受到市场热捧，很快在很多地方取代了制钱的市场地位，乃至于很多人会加价购买铜元。1902年清政府鼓励沿江沿海省份铸造铜元，不过由于铜元铸造利润率高达30%至50%，地方政府为铸币利益滥发铜元，导致铜元在1905年后出现了严重的通货膨胀。 实际上，清末地方实力派均以铸币税为重要财源，铸币权的争夺不止于中央与地方，甚至地方实力派之间也为铸币利益相互争斗。例如，张之洞最早在1890年以驱逐外国银元为名铸造银币，但为了维护其铸币利益、占据上海的银币供应市场而反对两江总督刘坤一开设江南银元局；各省为保护本身发行之货币而限制他省货币流通，因此一省发行的银币成色不统一、在省内外价格相差极大。英国背景的《北华捷报》在1905年3月刊文指出各省铸币利益之争及其背后的市场乱象——“在中国推行币制改革，事实上是向巨大的既得权益和腐败势力进行全面攻击”。中央政府也是不满于各省铸币之乱象，例如户部曾指张之洞上缴税收所用的广东龙洋成色不足令国库蒙受损失。户部给事中方汝绍、御史程利川、御史王鹏运都曾经建议将各省货币发行权收归中央，由户部统一造币，然而这种做法在户部内部也有争议——户部官吏惯例向解交京饷索要“补平银”，倘若改用银元则陋规不保，而1899年光绪帝收回湖北、广东以外的铸币权，却因各省的抵制而不了了之，事后自行铸币的省份反而更多。地方拥有铸币税这一稳定财源后，其政治独立性也日益增强，尽管中央政府多次试图收回利权，然而地方政府往往有意抵制，至1908年全国财税归于中央者仅占比12%，这也为中央政府对各省失去控制埋下伏笔。

尽管当时绝大多数清朝官员仍将“钱荒”归咎于洋商哄抬铜价和制钱不足，时任山東巡撫的張汝梅观察到到各地铸造新钱的做法并没有在根本上改变银贱钱贵的局面，他敏锐地感觉到“钱荒”的本质并非铜币不足而是外国白银大量流入中国导致的货币貶值，而这背后正是国际金银价格的变化。

银贱与镑亏

在应对钱荒的过程中，清朝政府官员往往以白银外流为由请求开铸银币，然而这其实是鸦片战争以来的惯性思维，如上所说述白银实际上在1850年代后大规模回流中国，包括冯桂芬和張汝梅的不少知识分子、官员都意识到了白银流向的反转。随着五口通商后茶叶、丝绸出口超越了同时期鸦片进口的增长，白银也因国际开支改善回流，银钱比价也在咸丰中后期显著下降。同时，由于中国银价购买力相对较高，不少热钱来到中国套取黄金与贸易商品，还有不少利用汇率优势扩大在华投资和外债市场，从而控制了中国的经济命脉：20世纪初列强控制了90%以上的采煤权和80%以上的铁块开采权，93%以上的铁路都由外国直接投资或者清政府举外债建成，1895年至1936年间相当于6.43亿元的中国黄金被运往海外；由于列强大多实行金本位，清政府偿还外债的银两大多被外资银行换成了黄金运往海外，清政府偿债的白银则由外资银行留存在国内。 大量白银内流导致银价下跌，考慮到外債的因素，白銀货币貶值就對中國弊大於利。晚清外債尤重於1895年《馬關條約》與1901年《辛丑條約》，債務形勢極其嚴峻。因此面对列强的天价赔款，清政府曾试图在国内发行内债，然而“息借商款”和“昭信股票”等公债并不为民间所接受，因此清政府不得不向列强举债偿还。天价赔款与赔款的债务化深刻影响了中国政府的货币财政：根据王信等人的研究，庚子賠款相當於當時中國国内生产总值的2.1%，但是由於中央政府財力不足，這筆賠款相當於清政府1903年中央财政收入的4.33倍，赔款于中国财政的压力有甚于第一次世界大战后的德国，列强彻底控制了中国的最大税源——海关关税，管理赔款的外资银行也在事实上成为了中国的“影子中央银行”。

所谓镑亏，即因清政府对外借债多以金本位货币（主要为英镑）计算，而清政府财政则以银两计算，国际银价下落趋势中若按市价黄金计算，中国每年都需要多支付一部份的白银还款，这一步损失便是镑亏。甲午战后，日本为筹措实行金本位的准备金，以以免除利息为条件要求清政府将《马关条约》中规定分7年偿还的赔款在伦敦市场换成黄金在3年内还完；清政府虽然答允，但是无法筹措到如此多的资金，又向英国、德国、俄国、法国四国银行借款。1900年义和团之乱后，列强在《辛丑条约》索要了近乎天文数字的庚子赔款，更是规定清政府此后一律以黄金还款。根据蒋立场的研究，若不计算金银汇兑损失，清末10年间偿还甲午战争前后所借6笔外债合计本息2.2亿两，然而10年间实际镑亏合计达2764.6万两。 由于中国银两（以上海规元计）的外汇市场主要由以汇丰银行为首的外资银行把控，其定价主要与伦敦期货市场的金银比价挂钩，因此清政府所遭受的镑亏不仅来源于国际市场的宏观波动，还来自于外资银行对上海外汇市场的操控——上海《申报》曾提及“历年所借之洋债、每逢期付给外洋，又必昂起价格”，由于清政府受条约规定定期在上海市场卖银购金，因此清政府交割日的金价、银价都会被外国人操纵，而中国人对于这种人为操纵无能为力。为避免这种汇兑损失，清政府曾建议列强同意清政府以银支付赔款，或者允许中国海关以黄金征收关税，然而受到了列强及其控制下的中国海关反对，清政府不仅不能如愿以偿，还在时任中国海关总税务司的英国人赫德建议下，在1905年向汇丰银行借款购买黄金偿还历年镑亏，时称“镑亏借款”。

變法、改約與金本位之議

甲午战争战败后，康有为、梁启超等人在1895年发起公车上书，要求清政府变法自强，上书内容就包含了不少有关币制改革的主张，例如要求清政府仿效日本发行纸币，鼓励各省仿铸银元、废除银两，在中央设立铸币局云云。许多知识分子也受到了甲午战败的刺激提出了自己的币制改革主张：晚清经济学家陈炽也在受亚当斯密《国富论》启发的《续国富策》建议清政府开发金矿，为改用金本位做准备；曾出使欧洲的改良思想家宋育仁也在甲午战后向清政府大力推销金本位制度，指出银本位下“以磅易磅，彼無從取贏，以磅易銀，彼不能厄價”，因此清政府应该尽快实行金本位；顺天府尹胡燏棻在《变法自强折》中也提出了改革币制、自铸金银币的主张；御史王鹏运请求清政府发行自己的金银货币以维护货币主权，“如不自铸金钱，则国宝全空，经受外人挟制”。 近代新聞媒體和大眾傳媒的發展也令這個話題越發流行，币制改革也从政府内部的讨论变为国内知识分子乃至于中外专家的热点话题，改革的意见也因讨论的深度和广度变得更加具体。1896年，盛宣怀建议清政府在天津设立银元总局，以金币为主币、银币为辅币“母子相权”发行货币。同年，陈炽也建议清政府从英美购置造币机器，铸造金、银、钱三等货币，金币的成色轻重效仿英镑。1897年，参与过中日、中法战后谈判的杨宜治建议清政府仿效英国，建立自己的“英镑”与“先令”体系。1900年，晚清思想家郑观应也在最后一版《盛世危言》增加了《圜法》一篇，讨论了金本位、镑亏等问题，建议清政府“擇善而從，預為籌畫”。1903年，驻俄公使胡惟德指出金本位已经是世界潮流，建议清政府尽快采用金本位，又提出了按照一定比例发行金银铜货币。1906年，江苏候补道台劉世衍又在胡惟德的基础上提出以当时库平银一两的等额黄金作为清政府发行货币的金本位货币单位，将黄金收归国库，以纸币代替金币流通，以银、铜币作为纸币之辅币。 如果说甲午赔款与庚子赔款则是清末推动币制改革的直接原因，那么赔款所引起的镑亏问题则是这场改革中各方关注的焦点；不过，虽然战后的瓜分中国狂潮激发了中国人救亡图存的意识，但是此时日薄西山的清政府已是心有余而力不足，如果不是外国人的条约强制要求清政府改革币制，清政府恐怕难以启动这一项改革。《辛丑条约》规定列强各国可以与中国改訂商约，因此1900年后英国、美国、日本等国纷纷要求改约：英国人虽然控制了中国海关，但币制之混乱也有損其利益，因此英国公使马凯在改訂商约中要求清政府确定银两的平色，虽然盛宣怀希望借由英国人迫使政府划一币制，但张之洞、刘坤一等人以币制为国家内政反对外国干预，于是条约中只有中国允诺改革而无具体细节；日本则要求清朝在5年内统一币制，然而经过协商最终成约只要中国“从速”改革币制；美国一度考虑在商约中强迫中国使用金本位，但是也是因为币制属于中国内政，最终只得要求遵照中英改订商约的相关规定，由中国允诺先行统一银币币制。

美国设立国际汇兑委员会

由于美国奉行门户开放政策，有意维持中国主权、维护列强在华均势，此前在庚子赔款中外争执还金还银时，美国也倾向于支持中国不必以银易金，清政府与美国相对交好。为了应对镑亏问题，清政府在1902年12月命令驻美代办沈桐主动请求美国政府出面稳定银价。与此同时，墨西哥驻美大使阿斯毕诺斯为应对银价下跌引发的经济危机，在12月20日与美国国务卿海约翰讨论墨西哥币制改革问题；由于中国与墨西哥币制休戚相关，墨西哥担心单方面改革会冲击各国对华贸易，建议美国推动中国与墨西哥一起改革。——12月26日，沈桐在与海约翰的会晤讨论币制改革，中国使馆也出席了列强有关墨西哥币制改革的会议，与会国家多建议中国改用金本位。1903年1月22日，中国与墨西哥联合向美国国务院提交照会与备忘录，请求美国协助“实现金本位国家与现有用银国家的货币之间的固定关系”。

美国方面很快拟定方案，将金银比价固定为1:32，沈桐也回电国内报告拟定银价有助于减少镑亏，并且建议中国仿造美国、日本改用金本位；外务部将沈桐的意见上奏慈禧太后和光绪皇帝，二人当日即朱批户部与政务处研究。时任国务卿海约翰在1月28日将中、墨两国之请求转达总统老罗斯福，建议总统征求国会授权后建立国际汇兑委员会（Commission on International Exchange，以下简称“委员会”），经国会批准国务院在3月3日成立“委员会”。“委员会”的核心包括蒙大拿州财政局总办罕纳、美国银行总办高兰和康奈尔大学财政学教授精琪3人：“委员会”主席罕纳曾在印第安纳波利斯货币委员会（Indianapolis Monetary Commission）工作，推动美国完成金本位法案等币制立法；高兰曾是罕纳的助手，协助国会在美属菲律宾推广金汇兑本位，1903年2月初刚起草了一份在中国改革货币的方案，建议列强各派一人在北京组建委员会司理中国币制；精琪为德国哈雷大学（今哈雷-维滕贝格大学）经济学博士毕业，美国经济学会货币改革委员会成员，曾在1901年考察英国、荷兰殖民地在银价下跌中的币制改革。1903年4月，高兰与精琪考察墨西哥币制与进出口，随后高兰又基于精琪对中国和墨西哥币制的报告改善了自己关于中国币制改革的草案，还专门阐述了庚子赔款与固定汇率的相关性。 1903年3月，美国驻华专家柔克义向海约翰建议就币制改革征求列强的意见，可以成立一个类似于埃及公债委员会的国际组织来维护银价稳定、保障赔款赔付。1903年4月21日，美国国会授权“委员会”以半官方身份与列强讨论中国、墨西哥的币制改革，在前往欧洲之前“委员会”和刚刚就任的中国驻美公使梁诚会晤，希望中国驻欧洲各国使节也可以会同美方与列强举行会谈。“委员会”3人在5月19日出发前往欧洲，5月28日起相关草案被提交列强讨论，核心问题包括：1. 如何改革中国币制；2. 如何稳定金银比价；3. 如何保障庚子赔款支付。“委员会”对于这个问题的回答：1. 优先建立金汇兑本位；2. 采用1:32的固定兑换比例；3. 在金汇兑本位改革的前提下允许中国以白银支付赔款。总体来看，与会各国都不愿意承诺维持金银比价的稳定，甚至有些国家怀疑美国是来推销金银复本位的，原则上都支持中国最终实行金汇兑本位，不过不少国家认为中国应该先建立银本位之后再改革为金汇兑本位；对于庚子赔款，英国和法国都以不在讨论范围内不予理会，相关条款最后被删除。列强虽然大体同意“委员会”的总体计划，但是对于具体执行细节仍有待商榷：由于列强普遍担忧中国官僚的行政能力，方案中有“强制中国雇佣外国专家管理币制”的内容，在法国参与会谈的中国驻法公使孙宝琦以此项有辱国权，势必会引起国内的反弹。

正当美国与欧洲各国协调立场的时候，清政府在1903年1月派载振、那桐等人出使日本考察币制，日本方面对于中国的币制改革也表现出极大的兴趣，在获知来访目的后立即组织人员撰写改革意见和实施方案，中方的考察人员也和日本大藏省、金融界人士密切会晤，考察团回国之后将相关资料交给了英籍海关总税务司赫德，赫德又向清政府提交了自己的“虚金本位”方案。除了英日之外，俄国也有意插手中国的币制改革，柔克义与俄国驻北京的财务代表多次会谈，对于俄国插手忧心忡忡。美国自然不会接受清政府与英日同盟、俄国眉来眼去，代理国务卿楼密斯在7月3日电令驻华公使康格，要求中国不要在美国方案之前接受任何列强的币制改革方案；负责与康格交涉的奕劻既不反对委员会的计划，也不承认英、日在中国币制改革中的作用，而是告诉康格中国正在按照《中英商约》的要求自行改革币制，将会铸造两制银元作为国币，康格也就没有干涉中国的立场。1903年9月，委员会返回美国并完成了币制改革方案，随后美国在10月8日与中国签署《中美續議通商行船條約》，其中中国在第13款允諾改革币制，这令美国政府更加坚定推动“委员会”方案在中国之落地，海约翰在10月24日訓令精琪前往中国推销“委员会”之改革方案，又在11月责令康格督促中国铸造金汇兑本位国币；然而，奕劻一面承认美国方案的好处，一面又托辞细节问题有意惋拒。

精琪方案的失敗

精琪自歐洲返回後，美國政府就任命其为会议银价大臣，负责向中國推銷幣制改革。為確保計畫成功，精琪在出發之前就拜會中國公使梁誠，請他把方案條議先行轉達清政府，然後又在10月抵達日本爭取支持，接著在12月在美屬菲律賓考察當地改革之經驗，直到1904年1月才啟程前往中國，美國政府還訓令各地領事協助精琪。精琪在10月3日建議美國政府仿效英國，將幣制改革內容作為附件加入正在談判中的《中美商約》，然而直到11月10日柔克义才訓令康格此事，《中美商約》早在10月8日就已簽署完成；康格按照政府命令致電清政府外務部，外務部12月4日回覆拒絕，清政府認為條約13款“系中国自行整顿国币之举”，與“请贵政府会商各国政府维持银价事”關係牽強。

1904年1月，精琪抵达中国，并在清政府协助下将其主张整理、翻译为《中国圜法条议》（以下简称“条议”）和《中国新圜法条议诠解》（以下简称“诠解”），即所谓的“精琪方案”，通过这两本小册子向中国政商界推销自己的币制改革方案。对于方案的内容，梁启超曾经在《中国货币问题》中评价“诘鞫为病，伪谬至多”，无论从翻译的文理还是论证的学理上都有很大的问题，晚清官员对于方案既有政治敏感方面的担忧，也有货币原理上的质疑。“条议”17条中第2、3、4、9、12、13、14、17都是讨论拟设司泉官（Controller of Currency）的职权和性质，其中第2、3条明确司泉官必须由外国人担任；对于如何维护币制，方案的意见是由清政府以本国税源为抵押举外债用于购买黄金储备，国内发行可按1:32兑换黄金的银币，在欧美的公开市场买卖金银汇票来维持固定金银比价。且不考虑政治因素，清政府本就要卖银买金以偿还外债，“精琪方案”的解决方案反而是让清政府举更多外债去建立黄金储备，这实际上与清政府缓解镑亏压力的初衷南辕北辙。虽然在理论上“精琪方案”会将中国货币的价值与国际银价解绑，实现与金本位货币的固定汇率，但由于翻译问题许多人对此项不甚理解，刘世珩、张之洞等对此的驳议也受翻译误导，然而不管新国币与银价关系如何，靠发行外债购买外汇储备来维护汇率稳定的做法在现代经济学来看来也不太现实。1903年以後，倫敦銀價在暴跌之後出現了回暖的跡象，甚至在1905年前後銀價反而有利於清政府償債，对于清政府而言改用金本位也就不那么迫切。

2月22日，美国公使康格与精琪一同觐见光绪皇帝，精琪在觐见中就表示自己受清政府邀请，又有国会、总统所托之使命，借此施压清政府接受其方案。3至5月间，精琪系统性走访了汉口、上海、杭州、苏州、广州、天津、厦门、烟台等主要商业城市与通商口岸，与商约大臣吕海寰、盛宣怀以及张之洞在内的全国10位总督、巡抚及12个省的地方官交换意见，提出了改进的《中国新圜法说帖》（以下简称“说贴”）作为币制改革的新方案。相比起“条议”，“说贴”的立场相对软化，譬如“说贴”称清政府不必举外债也可以筹备黄金储备，“说贴”7条中只有1条要求聘用外国专家；并且为了打消政治上的顾虑，方案允许清政府自行解雇外国专家，并建议清政府培养自己的金融人才。 6月20日，精琪带着“说贴”再次来到北京户部，与户部官员会商20多次，尽管精琪极力推销其方案，但是户部官员仍有诸多疑虑。然而，由于清朝官员因不敢直接回绝而虚以委蛇，精琪误以为自己的方案获得了清政府的认可：精琪在8月28日离开北京，8月31日在上海向美国公使康格致电，表示户部尚书赵尔巽在8月24日最后一次会谈中表示“他看不到我们制订的金汇兑方案存在不可行的任何理由”，9月返回美国后精琪仍宣扬自己的成功，美国公使康格以及《北华捷报》、《泰晤士报》等中外报刊都误以为精琪已经成功说服清政府采纳金汇兑本位——实际上，奕劻在给美国政府的信函中虽然肯定了精琪的工作，但是他还强调“惟中国之圆法为中国之内政，一切自有主权，并不因所列各语受无论何国之限制”，委婉拒绝了美国政府的协助。

“精琪方案”进一步激发了甲午战争以来中国官学界对本位制度的讨论，尽管当时清政府有很多人倾向于金汇兑本位制度，但是以张之洞为首的朝野重臣强烈反对这一方案。在清政府官员对“精琪方案”的表面认同之下，朝廷和地方大员都在警惕列强借机介入中国财政主权：江南商务局总办刘世珩