欧洲联盟预算

概述

欧洲联盟财政预算是每年由欧洲联盟委员会建议，然后通过欧洲议会和欧洲联盟理事会共同表决通过的欧洲联盟的财政。它由欧洲联盟成员国交付的收入和为特定目预留的支出组成。

概述

执行欧洲联盟财政预算的是欧洲联盟委员会和欧洲联盟的成员国。年度的财政被约束在多年财政框架中，这个多年财政框架义务性地规定至少五年的收入和支出。多年财政框架是由欧洲联盟委员会提议，由欧洲议会投票通过，然后由欧洲联盟理事会一致投票决定的。目前的多年财政框架是为2021年到2027年制定的。2018年5月28日欧洲联盟委员会提出了2020年后的财政建议，这个建议的目标是1兆欧元。2019冠状病毒病疫情爆发后委员会在其建议中又添加了7500异欧元的危机应对机制，使得整个预算达到1.8兆。在这个建议中除了向成员国拨纯资助外还计划向成员国贷款。这其中也包括欧洲发展基金和欧洲全球化调整基金。 欧洲联盟无法自己纳税和收费。欧洲联盟的收入部分来自成员国收纳的增值税的一部分，部分来自成员国缴纳的成员费。每个成员国缴纳的数额按照其国民收入定。此外欧洲联盟还有“传统型的”收入，尤其是关税。但是由于国际贸易的自由化在过去的数十年里关税的收入不断下降。欧洲联盟必须收支平衡，不像其成员国那样，欧洲联盟不能借债。欧洲联盟不能发行债券。2011年6月欧洲联盟委员会建议了一个新的自有资金系统，其中也包括特种的债券。整个自有资金系统通过自有资金决议确定。这个决议需要所有成员国一致同意，并由各成员国议会赞同。 2010年的年度计划中欧洲联盟预算1415亿欧元，相当于国民收入的1.2%。两项最重要的支出是共同農業政策和欧洲联盟地方政治，各占总支出的35%。

法律基础

财政预算是欧洲联盟财政法规中最重要的组成部分。这个过程被规定在欧洲联盟工作方式合同中第310至第324条。欧洲联盟工作方式法第310条描述了欧洲联盟财政的总规则，第311条规定自有资金系统的规则。第312条规定制定多年财政框架的程序；第313至315条描写年度财政预算的程序。第317至319条规定财政预算的执行和欧洲议会对委员会的监督。第320至324条包括其它规定，比如欧洲联盟财政预算的货币是欧元，它必须足够高来支付所有对于其他第三者的义务，等等。 继合同后最重要的法律文件是自有资金决议。这份决议里规定了欧洲联盟的收入来源，此外还包含一些特殊规定，比如英国的欧盟预算返还。这个自有资金决议要由欧洲联盟理事会一致决定，并通过各成员国批准。欧洲议会在这个过程中只需要咨询。从2000年开始自有资金决议总是同时与多年财政框架的制定被修改。目前生效的自有资金决议是2020年12月14日通过，2021年1月1日开始生效的，与此同时2021年至2027年的财政框架也开始生效。 自有资金的流入和流及其检查控制出由欧洲联盟财政法规以及其它运作法规规定。这些法规是通过正常的立法过程制定和更改的。法规最近的更改是在2024年9月23日生效的。

财政程序

在一个国家里一般财政预算的自主权握在一个机构手中（一般是议会），在欧洲联盟这个权力由欧洲联盟理事会和欧洲议会分享。这两个机关共同批准多年财政框架和年度财政预算，因此也一起被称为是“财政机关”。假如理事会和议会在年度财政预算第一轮讨论中无法达成协议则会通过一个调解委员会来达成共识。欧洲联盟委员会建议多年财政框架和年度预算，它也可以在调解委员会中参谋，但是没有最终决定权。在财政过程中它的作用与国家政府类似。 执行财政程序的是财政委员以及欧洲联盟的管理机构。财政委员相当于一个国家的财政部部长。欧洲议会内部的负责机构是预算委员会。欧洲联盟理事会在这个过程中有两个机构：总务委员会预备多年财政框架，经济和金融事务委员会则准备年度财政预算。为理事会会议做准备的成员国常驻代表委员会中，其AStV II部门是对财政问题负责的部门。

多年财政框架

制定多年财政框架的法律基础是欧洲联盟工作方式合同的第312条。从1992年开始，多年财政框架为至少5年，一开始的时候至少7年，制定义务和支付的最高界限，由此制定欧洲联盟财政的总额。整个过程由欧洲联盟委员会提出一个多年财政框架的建议开始。第二步欧洲联盟理事会中的总务委员会讨论这个建议，并为该多年财政框架期间提出政治纲领。这个重点建议被提向欧洲联盟理事会商讨内容。欧洲联盟理事会的商讨结果必须一致通过。与年度财政预算不同的是欧洲议会对多年财政框架只有否决权，它无法正式提出修改建议。因此议会只能通过多数表决赞成或者否决多年财政框架。假如议会和理事会无法就多年财政框架达成协议，则在双方达成协议前上一个财政框架的最后一年的规则被延用。 这个规则是在里斯本条约签署后才开始使用的，在这个条约里多年财政框架被定义为基本法，其制定过程也被正式确定。此前多年财政框架是通过欧洲议会、理事会和委员会之间的机构协议达成的。

年度财政预算

欧洲联盟工作方式合同第314条仔细地确定了年度财政预算的过程，这个过程是参照普通的法律制定过程制定的。 欧洲联盟的各机关和设施就其自己的领域做一个自己的预算建议。欧洲联盟委员会综合这些预算建议，做出一个下一年财政预算的计划。这个计划必须在9月1日前呈交给欧洲议会和欧洲联盟理事会。委员会可以在此后继续对它的建议做修改。与一般的欧洲联盟立法过程不同的是，理事会对于委员会的财政建议不必一致同意或者反对。因此委员会的建议对于此后理事会和议会的决定没有决定性的作用，它的作用仅仅是主要的定向依据。 委员会提出建议后欧洲联盟理事会由多数表决表达其意见，然后在10月1日以前将其意见递交给欧洲议会。假如理事会更改委员会的建议，那么理事会要对议会解释它更改的理由。此后议会可以在第一次讨论中通过多数赞同这个建议，或者通过多数投票提出修改建议。假如议会同意理事会的建议，或者在42天内没有达成协议，则预算被批准和生效。 假如议会对理事会的建议提出修改建议的话，这些建议重新回交给委员会和理事会。假如理事会在10天内以多数投票接受议会的建议，则预算被接受。否则的话要设立一个调解委员会。每个成员国派一名代表参加调解委员会，议会派同样数量的代表参加。委员会也参加调解委员会的回忆，但是它没有表决权，而只是在议会和理事会达成折衷协议的过程中提出参考意见。调解委员会的任务是在21天内提出一个受到委员会内理事会和代表和议会代表都多数赞同的建议。假如调解委员会无法达成协议，则欧洲联盟委员会必须重新提出财政预算，整个过程重新开始。 假如调解委员会能够达成协议，则此协议再次被提交给理事会和议会。理事会和议会分别有14天时间以多数投票赞成或者反对调解结果。假如议会和理事会均不反对，则调解结果被采纳，欧洲联盟次年的财政以此为基础生效。假如这两个机构中的一个反对，那么调解就告失败，委员会必须重新提出一个新的财政预算。假如理事会反对，但是议会赞成调解结果的话一个特殊规则生效。在这种情况下议会可以否决理事会：在14天内议会可以通过投票以3/5的多数坚持其开始的建议。假如议会不能获得3/5的多数，则议会和理事会的调解结果生效并成为年度财政的基础。 财政预算被正式批准后，委员会立刻在其官方网站发表此预算，欧盟官方公报也立刻公布它。 假如在一年开始的时候还没有一个正式的财政预算的话，那么一个紧急财政施行。按照这个紧急财政每月可以最多支出上一年支出的1/12。 欧洲联盟工作方式合同第310条规定欧洲联盟不允许贷款，因此其财政预算中收入和支出必须平衡。但是在实际执行中有可能出现到年底一些支出已经付出，但是相应的收入还没有收到（或者反之）。这些盈亏会写入下一年的财政预算中。为此会设立一个更正财政预算。 假如出于意外时间财政必须更改的话，在年中也可以制定更正财政预算。欧洲联盟委员会提出更正财政预算。这些更正财政预算的过程与一般正常年度财政预算的过程相同。

收入

欧洲联盟的收入由自有资金和其它收入组成。欧洲联盟对这些收入有法定权利，它不需要各成员国机构的批准就可以获得这些收入。这些收入可以分四类（以下列出的百分比是2011年财政预算的值额）：

传统自有资金（约总收入的13%）：关税、糖税； 增值税自有资金（约总收入的11%）：从成员国的增值税收入中收取一部分； 国民收入自有资金（约总收入的75%），按照各成员国的经济实力分配的成员费； 其它收入（约占总收入的1%）：比如欧洲联盟工作人员的所得税、欧盟在银行存款的利息、其它国家向一些欧盟项目缴纳的费用等等。 由于实际的收入和支出与财政预算多少会有差异，所以年终的时候财政上总是会有正负差异。假如差异是正的，那么下一年成员国要付的自有资金费用就会降低。假如差异是负的，这个差异需要通过一个更正财政预算添加到下一年的财政预算中，其所需要的自有资金必须被提供。 在多年财政框架中规定欧洲联盟每年最高可以收入多少，即自有资金上限。它的值额是根据欧洲联盟总国民收入的百分比确定的。比如在2007年到2009年间它是1.24%，从2010年到2013年为1.23%。不过一般欧洲联盟每年实际上收入的钱总是稍许比这个上限低一点，因此一般不会把整个这笔钱都花掉。两者之间的差异也被用来在未预期事件中有一定的反应余力。 自2021年起“塑料自有资金”是一种新的自有资金。

传统自有资金

传统自有资金由关税和糖税组成。1970年这些自有资金是继各成员国的成员费之后第一笔欧洲共同体自有的资金，当时引入的还有一种特殊的农业作物关税，这个农业作物费后来被取消了。与其它自有资金不同的是这些传统自有资金是由欧洲联盟本身的政治措施产生的，即欧盟关税同盟和共同農業政策。 在欧洲联盟边界征收的进口税是根据共同海关税则规定的。关税的管理是各欧洲联盟成员国的任务，它们可以将关税中的25%作为营作费扣留下来。糖税是对进口农业产品的一种特殊关税，通过它把进口的农产品的价格提高到欧洲联盟农产品市场法规里规定的最低价格。 在第一次自有资金决议的时候传统自有资金还基本上足够支付欧洲共同体的费用。但是随着欧洲联盟的权力范围不断扩大，其财政需求也不断提高，而通过共同农业政策的改革以及關稅暨貿易總協定和世界贸易组织所规定的减少关税导致传统自有资金收入不断下降。2000年它只占欧洲联盟财政收入的16%，到2011年继续下降到13%。

增值税自有资金

1980年增值税自有资金作为附加收入被添加入自有资金条款中。首先所有欧洲联盟国家增值税的评估依据被统一和确定，然后欧洲联盟从其中抽取一定的百分比（目前为0.30%）。实际上这是一种以增值税为计算基础的成员国交付的收入。 不过这里有一些附加和例外规定：首先增值税的评估依据不能超过一个成员国国民收入的50%。这个规定是对经济比较弱的国家的拖鞋，这些国家的财政大幅度依靠增值税，因此会导致增值税自有资金的交付部分与它们的经济力量不成匹配。此外2007至2013年间一些向欧洲联盟财政交付比较高的国家的增值税自有资金成分被降低。奥地利的比例被从0.30%降到0.225%，德国0.15%，荷兰和瑞典被降到0.10%。 增值税自有资金的收取百分比曾经多次改变。1986年它达到其最高值1.4%，原因是为了接纳西班牙和葡萄牙为新的欧洲共同体成员。自从1990年代开始它不断被逐步降低，因此增值税自有资金在整个欧洲联盟收入中的比例也不断下降。2000年时它还占38%，到2011年它已经下降到11%。

国民收入基础上的自有资金

根据国民收入制定的自有资金是欧洲联盟财政中最大的一部分。它的比例从2000年的40%提高到2011年的75%。国民收入自有资金的数额每年重新制定，它相应于其它收入与下一年的总支出之间的差异。它补充传统自有资金和增值税自有资金无法填补的部分。其上限由欧洲联盟多年财政框架的最高支出限定。 与增值税自有资金一样国民收入自有资金从实质上是成员国交付的费用。每个成员国的国民收入按照市场价格计算，然后作为向欧洲联盟交付费用的计算基础。与增值税自有资金一样对一些特定国家国民收入自有资金也有一些特列：比如2007年到2013年之间荷兰和瑞典的国民收入自有资金分别每年降低了6.05亿以及1.5亿欧元。

塑料自有资金

自2021年至2027年的扩展多年财政框架起又引入了一个新的自有资金种类，即塑料自有资金。各成员国按照在该国内产生的无法回收的塑料包装废物的数量交付这个费用。一般各国每吨要交付80分，穷困的成员国可以减少这个数量。这个费用也被称为欧洲联盟塑料交纳费。成员国可以从它们的财政中付这笔钱，也可以让产家、商家或者其它包装工业的公司付这笔钱。这个自有资金种类的目的在于改善欧洲联盟的循環經濟，鼓励各成员国采取减少包装废物的措施，起到一个指引的作用。

英国的欧盟预算返还

至2020年英國脫歐为止英国的欧盟预算返还是欧洲财政收入系统中的一个例外。这个1985年引入的机制的目的在于矫正英国向欧盟的支付和回收之间的比例错误。原因是因为欧洲联盟财政中比例非常高的农业支出，英国本身的农业基本上从中获得不到任何好处，因此到1980年代为止英国的净奉献明显高于其它成员国。 其它26个成员国的国民收入自有资金被提高来补偿英国的预算返还。对于其它本身净奉献高的成员国又有特殊规定。2007年到2013年间德国、荷兰、瑞典和奥地利因此只支付了原本补偿英国返还的金额的四分之一。这个措施是通过降低这些国家的增值税自有资金和国民收入自有资金百分比实现的。此外净奉献国家还通过其它间接的方式减轻其负担。2002年成员国为收取传统自有资金（如关税）所获得的手续费从10%提高到25%。德国和荷兰拥有欧洲联盟最大的港口，因此它们是这个特列的主要受益者。